企業(yè)觀察報記者 余智梅
編者按：
近兩個月，因中紀委和審計署的通報，國企采購問題再次成為輿論焦點。
上半年，中紀委公布了今年中央首輪巡視情況，13個中央巡視組為26家央企列出“問題清單”。其中，采購招標是腐敗易發(fā)、多發(fā)的重點領(lǐng)域。十余家央企赫然在列，均被指出在物資采購、工程項目招標過程中存在缺乏監(jiān)管問題。
6月28日，審計署向全國人大常委會報告了2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況。報告專門列明14家中央企業(yè)的財務(wù)收支審計結(jié)果。其中， 13家企業(yè)物資采購和工程建設(shè)中未執(zhí)行招投標規(guī)定，涉及金額1598億元。
與中央巡視不同，每年年中，審計署都會集中發(fā)布審計公告，指出過去一年央企在運營過程中的問題。自2010年審計署首次單獨公告央企財務(wù)收支審計結(jié)果以來，采購招標領(lǐng)域的違規(guī)問題成為每年通報的重點。
為什么國企采購招標問題成為去不掉的“頑疾”?國企采購如何從制度設(shè)計上進行變革，在管理方法和手段上進行創(chuàng)新，確保國企物資采購的公平、規(guī)范、透明，堵住國有資產(chǎn)流失的漏洞?對此，企業(yè)觀察報策劃了國企采購系列報道，探討國企采購管理的難題，采購制度的變革以及未來發(fā)展方向。
梳理此次巡視反饋和審計報告可見，國企采購招標領(lǐng)域問題可謂層出不窮。如，有的企業(yè)對工程招投標、項目分包、勞務(wù)外包、物資采購、資金收付等重點領(lǐng)域的監(jiān)督制約機制不健全;有的企業(yè)則被指在投資并購、工程招標、物資采購等領(lǐng)域違規(guī)違紀問題突出，暗箱操作、貴買賤賣、領(lǐng)導(dǎo)人員直接插手等問題時有發(fā)生;還有的企業(yè)存在不公開招標或違規(guī)操作，出借資質(zhì)掛靠經(jīng)營或非法轉(zhuǎn)包。
為什么國企采購招標問題成為去不掉的“頑疾”?國企采購管理的難點在哪里?
制度：國企采購陷“無法可依”尷尬
“長期以來，國企采購招標監(jiān)管領(lǐng)域‘一無統(tǒng)一制度標準、二無專職監(jiān)管隊伍’是問題頻發(fā)的重要原因。”公共采購專家高志剛認為。
從制度規(guī)則層面看，許多國有企業(yè)都建立了采購招標方面管理制度，但在國家層面相關(guān)制度不健全、缺乏剛性約束等問題，使得在企業(yè)采購招標過程中存在“鉆制度規(guī)則空子”“透明度和競爭性不強”“變通走樣”等現(xiàn)象?，F(xiàn)有制度難以有效指導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)的采購招標行為，在權(quán)力這只“真老虎”面前往往變成“紙老虎”。
機械工業(yè)經(jīng)濟管理研究院采購研究中心常務(wù)副主任呂漢陽告訴企業(yè)觀察報記者，在采購招標領(lǐng)域有兩部法律依據(jù)：《政府采購法》和《招標投標法》。據(jù)呂漢陽介紹，中國的招標采購制度始于工程招標。80年代初，中國先后在公共工程建設(shè)、機電設(shè)備、科研課題等領(lǐng)域?qū)嵭辛苏袠瞬少徶贫?。為?guī)范當時的招標行為，首先制定了《招標投標法》。隨著政府采購制度的全面推行，《政府采購法》應(yīng)運而生。但《政府采購法》對政府采購的定義是，各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為;適用主體并不包含國有企業(yè)，采購更多屬于國企的內(nèi)部管理問題。
“也就是說，國有企業(yè)使用公共資金進行招標采購需要依據(jù)《招標投標法》，但招投標行為并不受政府采購監(jiān)管部門的監(jiān)督。”呂漢陽向記者解釋。
有專家認為，在《招標投標法》與《政府采購法》雙軌制運行的情況下，對于同樣使用公共資金進行采購的，究竟適用哪部法律，人們往往會無所適從。比如采購信息披露、供應(yīng)商資格審查、采購監(jiān)管程序、權(quán)利救濟途徑等方面，適用不同法律，通常會得出不同的結(jié)果。在兩部法律存在諸多盲點的情況下，往往會給暗箱操作的部門和相關(guān)人員提供了更多的靈活空間。
中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東認為，由于相關(guān)法律的空白，國企使用公共資金采購中的關(guān)聯(lián)交易普遍存在。一些大型央企有自己的招標公司。因此，集團公司招標、子公司中標的現(xiàn)象時有發(fā)生。
盡管國有企業(yè)多有采購管理規(guī)章制度，但并不是所有企業(yè)的制度都較為完善，大多數(shù)缺乏制度的頂層設(shè)計。面對“無法可依”的尷尬，企業(yè)自身也有不同看法。曾有央企高管向記者透露，現(xiàn)在很多央企愿意比照政府采購模式進行采購招標。一方面，在國企領(lǐng)域的“無法可依”，讓企業(yè)自身在不斷尋找適合的途徑;另一方面，借鑒一套相對成熟的采購模式讓企業(yè)更容易規(guī)避風險。
監(jiān)督：內(nèi)外監(jiān)管缺位是關(guān)鍵
高志剛認為，除了采購招標制度不健全外，內(nèi)部監(jiān)控失靈，外部監(jiān)督缺位，是采購招標問題頻發(fā)的原因。
從執(zhí)行操作層面看，一些企業(yè)采購人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，企業(yè)對采購部門缺乏有效的業(yè)績考核、內(nèi)部控制力度不足，由此導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)控失靈。
從外部監(jiān)督層面看，各級政府未授權(quán)國資監(jiān)管機構(gòu)對國企采購招標履行監(jiān)管職能，使得長期以來國有企業(yè)的采購招標工作各自為政，群龍無首，缺乏統(tǒng)領(lǐng)。
“雖然各級國資監(jiān)管機構(gòu)通過財務(wù)監(jiān)督對企業(yè)采購招標問題提出監(jiān)管意見，要求企業(yè)整改，但這種間接監(jiān)管的力度不大，針對性較弱，因而企業(yè)采購方面缺乏直接有效的外部監(jiān)管。”高志剛表示。
據(jù)企業(yè)觀察報記者了解，目前，國資委、財政部對國企采購都沒有明確的監(jiān)管部門和隊伍。國企采購招標問題被中紀委和審計署這類第三方監(jiān)督機構(gòu)披露后，國企對相應(yīng)問題的反饋和整改，并沒有給出明確的時間表和解決方案。
一方面是上級、第三方監(jiān)督機構(gòu)失靈，又沒有引入社會公眾監(jiān)督;另一方面，企業(yè)自身的監(jiān)督機制參差不齊。以央企紀檢監(jiān)察系統(tǒng)為例，各央企的體量大小不盡相同，紀檢監(jiān)察部門的人員配置多少不一。盡管多數(shù)央企的紀檢監(jiān)察系統(tǒng)中，有著專業(yè)系統(tǒng)的流程管理，但因體制原因，央企的紀檢也會出現(xiàn)“上級監(jiān)督太遠，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太難”的現(xiàn)象。
江西省出資監(jiān)管企業(yè)監(jiān)事會主席王成饒在評論國企腐敗時認為，“在國企這一資產(chǎn)高度集中、權(quán)益流轉(zhuǎn)頻繁的領(lǐng)域，監(jiān)督資源的配置是有不足的，同時還存在接受監(jiān)督的理念淡化、監(jiān)督文化缺失等問題，這屬于經(jīng)驗性教訓(xùn)。”
管理：制衡機制亟待完善
“有些國有企業(yè)由于缺乏縱向與橫向的分權(quán)制衡機制，企業(yè)的采購活動主要由采購管理部門操作，其他部門缺少發(fā)言權(quán)，不能客觀、系統(tǒng)地反映供應(yīng)商全面情況。” 有專家認為，企業(yè)在采購活動中多數(shù)沒有做到事前多部門參與、事中監(jiān)督、事后控制，采購決策權(quán)力集中于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)手中，對領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)缺乏制衡機制。
這與國企多年來形成的體制不無關(guān)系。全國人大財經(jīng)委副主任委員邵寧在擔任國資委副主任時曾表示，“‘一把手’負責制的領(lǐng)導(dǎo)體制在企業(yè)內(nèi)部很難產(chǎn)生制衡機制，實質(zhì)上是將一個大企業(yè)的發(fā)展完全維系在‘一個人’的素質(zhì)和狀態(tài)上，容易產(chǎn)生決策風險和經(jīng)營風險。”
國企采購領(lǐng)域亦是如此。首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)教授鄭海航撰文指出，一些不規(guī)范的企業(yè)往往由總公司管理層出臺一份采購制度管理指導(dǎo)意見，實踐中的操作方法由采購經(jīng)理以及采購員根據(jù)自己的經(jīng)驗和主觀判斷來決定。在現(xiàn)實采購實踐中，很多企業(yè)出臺了管理規(guī)范也制定了相應(yīng)的考核標準和要求，但仍然會出現(xiàn)執(zhí)行不力的現(xiàn)象，因為沒有相應(yīng)的制衡機制。
相比國內(nèi)，一些歷史悠久的跨國企業(yè)，在采購管理權(quán)力制衡的實踐經(jīng)驗值得借鑒。對此，鄭海航列舉了跨國企業(yè)通用電氣的案例。如通用電氣中國公司因內(nèi)部組織分工細致且相互制約而被列為采購管理的經(jīng)典案例。
據(jù)了解，通用電氣的采購主管權(quán)限相互制約。采購經(jīng)理下屬的團隊可分為兩種：一種是以項目為依托的采購主管，另一種是根據(jù)產(chǎn)品類別劃分采購主管。項目采購主管更多地著眼于某一階段項目的順利進行，需要協(xié)調(diào)服務(wù)于該項目的幾個供應(yīng)商之間的關(guān)系，確保質(zhì)量和交期等;而產(chǎn)品采購主管由于要重點培養(yǎng)一些可以長期依賴的供應(yīng)商，因此更多精力投放在盡可能的降低價格，維持與供應(yīng)商的長期合作。“即使同在采購部的隸屬下，也可以設(shè)計不同利益訴求為基礎(chǔ)的獨立團隊，彼此相互制約，必要時又可以相互支持。”
考核：細則未定，體系難建
據(jù)企業(yè)觀察報記者了解，現(xiàn)有的113家央企，行業(yè)眾多，業(yè)務(wù)繁雜。既有采購剛剛起步的企業(yè)，也有采購水平處于領(lǐng)先地位的企業(yè);既有業(yè)務(wù)板塊比較單一的企業(yè)，也有板塊多元化的企業(yè)。
某央企高管向企業(yè)觀察報記者透露，他們企業(yè)并沒有單獨的采購部門。一般常規(guī)的、涉及金額不大的采購業(yè)務(wù)，由分管的副總負責。如果金額超過一定限制，則由一把手審批。
相比此類過于簡約的采購流程，一些大型央企的采購卻有著相反的“煩惱”。
據(jù)某石油央企采購部相關(guān)人士透露，石油石化企業(yè)的物資采購中，常出現(xiàn)的一類問題就是物資采購效率過低。“其主要原因是企業(yè)機構(gòu)的管理體系復(fù)雜，一個物資采購項目的申請往往需要經(jīng)過多個部門及高層進行審批，在來回的審批過程中浪費了許多的時間，從而降低了采購的效率。”
“各企業(yè)采購水平差異較大，很大程度上是考核細則和體系建設(shè)參差不齊的原因。”國資委考評局相關(guān)人士認為，多數(shù)企業(yè)有采購制度，卻沒有考核，或者考核指標不細，不可操作。
目前，國資委對央企的考核，主要包括利潤總額和經(jīng)濟增加值指標，并不會單獨對采購進行考核。所以，采購領(lǐng)域的考核，多為企業(yè)內(nèi)部行為。而考核評價體系的缺失，直接導(dǎo)致了采購人員的積極性和采購過程的公開性。
同方股份有限公司總裁助理、同方計算機常務(wù)副總經(jīng)理張偉認為，一些央企的信息不夠公開透明。以辦公電腦的采購為例，清華同方作為供應(yīng)商，只參與過少數(shù)央企的招投標項目。更多央企的采購，并沒有公開進行。
背景：央企采購管理漸變式改革思路
我國國有企業(yè)的采購管理起步較晚，隨著《招標投標法》、《招標投標法實施條例》與《電子招標投標辦法》相繼頒布實施，國有企業(yè)也先后經(jīng)歷了從無制度到有制度，從分散采購到集中采購，從傳統(tǒng)采購到電子采購的發(fā)展歷程。
長期以來，國有企業(yè)采購一直比較“神秘”，似乎總罩著一層朦朧的面紗，這主要是因其曲折的歷史所致。不同的歷史階段，采購所扮演的角色有所不同。
計劃經(jīng)濟時期，短缺狀態(tài)下，采購人員需要“跑采購”，以提供生產(chǎn)后勤保障;改革開放后，在雙軌制階段，央企采購似乎“神通廣大”，到了市場經(jīng)濟階段，供大于求，采購似乎有“灰色地帶”嫌疑。
在國家全面實施《招標投標法》和《政府采購法》的大背景下，招標采購已經(jīng)成為國有企業(yè)采購的主要方式。
經(jīng)過十多年的改革發(fā)展，央企的采購管理正從粗放式逐步向集約化轉(zhuǎn)變，成效十分顯著，許多央企的采購管理工作都取得了明顯的進步，探索出了一套具有鮮明國企特色、行之有效的管理方法。許多做法已經(jīng)與世界先進水平相接軌，為這些企業(yè)邁向世界一流奠定了堅實的基礎(chǔ)。
2012年，為更好地提升央企采購管理水平，國資委大力推行央企集中采購。
一些央企對采購環(huán)節(jié)的革新力度較大，有些基礎(chǔ)較好的中央企業(yè)已推行集中采購多年，取得了很好的效果，也積累了一些寶貴的經(jīng)驗。特別是部分走在前列的大型央企，已將集中采購、網(wǎng)上采購等先進采購方法相結(jié)合，大大降低了企業(yè)的采購成本，提高了采購效率和透明度。
十八大以來，為落實關(guān)于大幅提升信息化水平、推進信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)廣泛運用的要求，國家發(fā)展改革委會同國務(wù)院七個部門，起草并發(fā)布了《電子招標投標辦法》及其技術(shù)規(guī)范(國家發(fā)展改革委等八部門20號令)，于2013年5月1日起施行。這給國企招標采購真正實現(xiàn)電子化開啟了新的篇章。
