北京2020年8月25日 /美通社/ -- 從高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量轉(zhuǎn)型，為什么必須實(shí)現(xiàn)空間的高質(zhì)量發(fā)展？什么是空間發(fā)展和空間均衡？為什么要推進(jìn)城市化的高質(zhì)量發(fā)展？如何實(shí)現(xiàn)城市化高質(zhì)量發(fā)展？2019年6月11日，在由中國(guó)網(wǎng)和云河都市研究院共同主辦的“開放與創(chuàng)新中國(guó)城市高質(zhì)量發(fā)展研討會(huì)”上，楊偉民先生主旨發(fā)言對(duì)這些問題做出了權(quán)威和詳盡的解答。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，我覺得高質(zhì)量發(fā)展可以從兩化角度概括，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展是在工業(yè)化和城市化的兩化過程當(dāng)中實(shí)現(xiàn)的，可以說推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展一定意義上就是推動(dòng)工業(yè)化的高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)城市化的高質(zhì)量發(fā)展。
當(dāng)然這兩化的高質(zhì)量是互動(dòng)的，缺一不可。如果工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量很好，技術(shù)水平也很高，但是山河破碎到處都是工廠，村村點(diǎn)火，處處冒煙，環(huán)境治理不好，這就不是高質(zhì)量。所以光有產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的高質(zhì)量不足以構(gòu)成全面的高質(zhì)量，必須要實(shí)現(xiàn)空間的高質(zhì)量。
什么是空間發(fā)展和空間均衡
空間發(fā)展和空間均衡實(shí)際上就是講要用什么樣的理念和思想來推進(jìn)城市化的高質(zhì)量發(fā)展。發(fā)展是一個(gè)使用概率非常高的詞，發(fā)展可以歸納為三個(gè)發(fā)展：一個(gè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展；一個(gè)是人的發(fā)展，以人為本的發(fā)展，也叫社會(huì)和諧，社會(huì)進(jìn)步；還有一個(gè)就是可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。
這三個(gè)發(fā)展在不同的空間，其發(fā)展的內(nèi)容和程度是不一樣的，不可能在不同的空間完全等比例、等量地去貫徹三個(gè)發(fā)展。比如說鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就不可能在所有的國(guó)土上都去實(shí)施，它只能在有鄉(xiāng)村的地方才能實(shí)施。東北振興戰(zhàn)略也不可能在東北所有的地區(qū)去振興經(jīng)濟(jì)。東北地區(qū)專門劃了一個(gè)東北虎豹國(guó)家公園，在那里肯定不能振興經(jīng)濟(jì)，而是要讓更多的東北虎豹回國(guó)、回家。所以不同的發(fā)展、不同的戰(zhàn)略要落實(shí)到具體的空間。
我講三個(gè)典型地區(qū)的案例。一個(gè)是三江源，是青藏高原的核心地區(qū)。在那里不可能搞工業(yè)，因?yàn)檠鯕夂慷疾粔?。搞農(nóng)業(yè)也不行，植物都長(zhǎng)不好，我去過瑪多縣，連樹也不長(zhǎng)。這樣的地方怎么發(fā)展經(jīng)濟(jì)呢？如果想推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展就只能多放牧，但是過多地放牧?xí)茐纳鷳B(tài)。超載過牧后，水源涵養(yǎng)功能和防沙功能都會(huì)遭到破壞。這個(gè)地區(qū)每年向下游提供大量清潔的水資源，如果破壞了這個(gè)地方的生態(tài)，那就是破壞了長(zhǎng)江、黃河的水源地。但是如果只是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，當(dāng)?shù)啬撩裆钏皆趺刺岣?？這個(gè)地區(qū)也是深度貧困的地區(qū)，脫貧攻堅(jiān)怎么辦？現(xiàn)三江源20多萬平方公里的范圍內(nèi)都劃成國(guó)家公園，每家有一個(gè)生態(tài)工人來保護(hù)生態(tài)環(huán)境。這樣一來既保護(hù)了環(huán)境又解決了民生問題，解決了人的發(fā)展問題。未來二氧化碳排放權(quán)的交易市場(chǎng)建立后，不光有中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，其他市場(chǎng)化的資金也會(huì)轉(zhuǎn)移到那里去，生活水平會(huì)不斷提高，就能夠?qū)崿F(xiàn)綠水青山變成金山銀山。
第二個(gè)地區(qū)案例是深圳，深圳的經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常好，高樓林立，去年GDP總量已經(jīng)超過了香港，財(cái)政收入非常高，科技創(chuàng)新能力也非常強(qiáng)。但是在人的發(fā)展方面，深圳最大短板就是房?jī)r(jià)過高，商品房過少。深圳有兩千萬人口，大概有一千萬套房子，按道理來講好像夠了，但是房?jī)r(jià)為什么這么高？因?yàn)樯钲诘囊磺f套房子只有一百六十萬套左右是商品房，也就是說兩千萬人搶這一百六十萬套商品房，房?jī)r(jià)不高才怪。居住是人發(fā)展的最基礎(chǔ)條件，如果住不起，未來企業(yè)拿什么吸引人才？深圳在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人的發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的三個(gè)發(fā)展當(dāng)中，最大問題是人的發(fā)展怎么落地？這當(dāng)然涉及到土地的問題。
第三個(gè)地區(qū)案例是北京，經(jīng)濟(jì)發(fā)展很好，社會(huì)發(fā)展以及其他的公共服務(wù)，比如教育、醫(yī)療也很好。雖然住房問題和深圳有相似性，但比深圳還是好一些，北京最大的問題是資源和環(huán)境的短板。北京的地形是一個(gè)簸箕型，東北西三面都是山，如果沒有強(qiáng)勁的大風(fēng)，本地產(chǎn)生的污染和南邊過來的污染就會(huì)停滯在北京的上空。北京還有一個(gè)問題是水資源不夠，因?yàn)樯嫌蔚纳直黄茐牡袅?，而且這不是新中國(guó)成立之后破壞的，是歷朝歷代破壞掉的。原來北京不是一個(gè)缺水的地方，現(xiàn)在只剩下兩個(gè)人工的裝水盆，一個(gè)官廳水庫，一個(gè)密云水庫。如果繼續(xù)集聚功能，集聚人口，水從哪里來？現(xiàn)在南水北調(diào)的水過來了，短期內(nèi)能滿足需求，但是長(zhǎng)期繼續(xù)下去的話南水北調(diào)的水恐怕也不夠用。
從以上三個(gè)例子可以看到，在全國(guó)每一個(gè)地方都可以找到三個(gè)發(fā)展存在的不同問題，各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)涵是不一樣的，所以需要精細(xì)化地設(shè)計(jì)政策。
什么叫空間發(fā)展呢？就是在一定的空間實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人的全面發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展三者的均衡。既要有財(cái)富增加，也能公平分享到所有人，還能保持自然的再生能力。
這個(gè)空間可大可中可小，大的比如說在長(zhǎng)三角地區(qū)實(shí)現(xiàn)三者的均衡。中的比如說上海都市圈，上千平方公里，上千萬人口集聚怎么實(shí)現(xiàn)三者之間的空間均衡。小的比如一個(gè)縣，幾百平方公里，十幾萬人口怎么實(shí)現(xiàn)空間均衡。大大小小的空間單元都有一個(gè)如何實(shí)現(xiàn)三個(gè)發(fā)展均衡的問題。
城市的高質(zhì)量發(fā)展是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口集聚和資源環(huán)境承載能力之間實(shí)現(xiàn)均衡。高質(zhì)量的城市化是謀求全國(guó)每一個(gè)城市都實(shí)現(xiàn)三者之間的均衡。
為什么要推進(jìn)城市化的高質(zhì)量發(fā)展
目前中國(guó)在空間上或者在城市化方面存在四大結(jié)構(gòu)性失衡。
第一是經(jīng)濟(jì)與人口的失衡。雖然人口在向大城市集中，但是卻受到戶籍制度的限制，使得農(nóng)民工不能在當(dāng)?shù)芈鋺簦@可能導(dǎo)致一個(gè)農(nóng)民工一生少工作二十年。這種情況一方面造成中國(guó)社會(huì)過早進(jìn)入到勞動(dòng)力短缺的時(shí)代，另一方面，一生少工作二十年的農(nóng)民工很難進(jìn)入中等收入群體。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，中國(guó)四十年的高速發(fā)展只產(chǎn)生了四億多中等收入群體，對(duì)這個(gè)群體進(jìn)行結(jié)構(gòu)分析發(fā)現(xiàn)其實(shí)很少有真正的工人和農(nóng)民進(jìn)入到了其中。工人和農(nóng)民是中國(guó)就業(yè)的主體，如果大都還是低收入甚至一部分人還處在貧困狀態(tài)，市場(chǎng)擴(kuò)大當(dāng)然就會(huì)受到限制。中國(guó)的生產(chǎn)能力增長(zhǎng)很快，2011年已經(jīng)變成了世界第一制造大國(guó)，但目前仍然不是第一市場(chǎng)大國(guó)。農(nóng)民工不能落戶還帶來高技能工人的短缺?，F(xiàn)在講要提高制造業(yè)的質(zhì)量，但是如果農(nóng)民工沒有辦法在當(dāng)?shù)芈湎聛?、融入?dāng)?shù)厣鐣?huì)，是培養(yǎng)不出大國(guó)工匠的。
第二是財(cái)力和人口的失衡。一方面經(jīng)濟(jì)在向大城市和特大城市集中，另一方面我們的稅制和財(cái)政體制不能平衡地區(qū)之間、城市之間人均財(cái)力的差距。我記得過去差到13倍，后來是差8倍，最近可能稍微縮小了一點(diǎn)。各個(gè)地區(qū)的人均財(cái)力或者人均財(cái)政支出水平?jīng)Q定了地區(qū)之間公共服務(wù)的差距、社保的差距、基礎(chǔ)設(shè)施的差距，這些也是帶來生活差距的主要原因。收入是很重要的一個(gè)方面，但是收入并不能完全決定生活水平。
第三是土地和人口的失衡。城市化是農(nóng)村人口向城市集中，但是從農(nóng)村進(jìn)入城市的近三億人口沒有辦法把原來居住的宅基地搬到城市里來，現(xiàn)在制度不允許這么做。加上戶籍限制，就出現(xiàn)了雖然允許流動(dòng)就業(yè)，但是不允許農(nóng)民工及其家庭成員落戶的現(xiàn)象。體制上的沖突一方面帶來農(nóng)村宅基地大量閑置，另一方面城市居住用地嚴(yán)重短缺，從國(guó)際比較來看中國(guó)城市的居住用地是非常少的。城市之間，一二三線城市土地配置與人口流動(dòng)也是不合理的。一線城市流入人口多，但是給的居住用地并不多。而且還有一個(gè)用地結(jié)構(gòu)問題，給工業(yè)用地多，給商務(wù)用地多，給居住用地少。但是在部分人口凈流出的三四線城市，居住用地卻還在增加，這種狀況長(zhǎng)此以往，最后肯定會(huì)導(dǎo)致住宅空置問題。
第四是資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)人口的失衡。中國(guó)是按行政區(qū)劃來搞發(fā)展的，比如上海是按照上海的行政區(qū)來開發(fā)，而不是按照城市群來開發(fā)，北京也是只按照北京的行政區(qū)來開發(fā)，而不是按照城市群來開發(fā)。這導(dǎo)致了城市功能過于集中于主城區(qū)，開發(fā)強(qiáng)度過高的主城區(qū)和周邊形成了巨大差距。
如何實(shí)現(xiàn)城市化高質(zhì)量發(fā)展
第一要清晰定義城市?，F(xiàn)在說城市的時(shí)候有三個(gè)概念：第一個(gè)概念是行政區(qū)的城市，例如北京行政區(qū)劃面積是1.64萬平方公里；第二是城區(qū)的城市，設(shè)區(qū)的地方屬于城區(qū)。但是現(xiàn)在三大直轄市已經(jīng)把所有的縣都改成了區(qū)，把崇山峻嶺也都改成區(qū)了，這就把行政區(qū)和城區(qū)兩個(gè)城市的概念完全混同了，造成了城市化政策的混亂；第三個(gè)概念是真正經(jīng)濟(jì)意義上的城市，實(shí)際上是主城區(qū)或中心城區(qū)的概念?；谶@些情況，精準(zhǔn)施策需要有一個(gè)清晰的城市定義。比如限制北京的房?jī)r(jià)，需要具體到限制北京什么地方的房?jī)r(jià)。密云原來是縣現(xiàn)在叫區(qū)，假設(shè)密云不是真正經(jīng)濟(jì)意義上城區(qū)的話為什么要限制？包括戶籍管制、汽車限行和住房限購都有類似問題。然而現(xiàn)在的政策往往沒有把城市的概念說清楚。
第二是放寬戶籍管制。在超大城市限制人口落戶中心城區(qū)的時(shí)候，例如北京六個(gè)主城區(qū)是中心城區(qū)，那要限的應(yīng)該就是六個(gè)主城區(qū)，而像密云、延慶等離中心城區(qū)很遠(yuǎn)的邊緣地區(qū)就沒有必要限制了。主要控制主城區(qū)6區(qū)的人口，允許在密云等中心城區(qū)以外地區(qū)落戶，這就是政策的精準(zhǔn)化。同時(shí)要改進(jìn)在主城區(qū)落戶的積分制，要放寬農(nóng)民工的積分條件，如果沒有這些人，北京、上海、廣州、深圳這些特大城市都沒有辦法運(yùn)行。
超大城市以外的所有城市應(yīng)該放開落戶限制，但不是現(xiàn)在的搶人大戰(zhàn)，而是優(yōu)先解決已經(jīng)在城市就業(yè)多年，繳社保，納稅的那些人，這些人很多是農(nóng)民工。要優(yōu)先解決存量問題，然后再說增量問題，個(gè)別的頂尖人才是另外一回事兒。城市政府要負(fù)責(zé)就業(yè)人口以及家庭成員在本市的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)市民待遇，有戶籍和沒有戶籍應(yīng)該完全一個(gè)樣。很多地方出臺(tái)了廉租房、租賃房的政策，但這兩部分人口完全是不同的待遇，要打破這個(gè)差距。我們要講公平正義，不能再把城鄉(xiāng)二元體制搬到城市來變成新的二元體制，這會(huì)帶來社會(huì)不公。
第三是完善農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地的所有權(quán)不要變，但可以創(chuàng)造一種符合中國(guó)特色的產(chǎn)權(quán)制度。這樣，這些土地才能進(jìn)入市場(chǎng)，只有進(jìn)入市場(chǎng)才能給農(nóng)民，給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織解決財(cái)產(chǎn)增值即財(cái)富來源問題，也才能真正使廣大農(nóng)民進(jìn)入中等收入群體。如果能夠真正提高廣大農(nóng)民收入水平，有更多的中等收入群體，我們就可以不那么依賴國(guó)外市場(chǎng)，在應(yīng)對(duì)中美貿(mào)易摩擦?xí)r就能把主動(dòng)權(quán)掌握在自己手里。
第四是改革住房制度。要打破住宅用地壟斷，打破住房供給壟斷，打破單一市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，改革房地產(chǎn)稅、改革住房公積金制度，同時(shí)還需要建立政策性住宅銀行。
第五是要以城市群為主體。不能再按照行政區(qū)劃單個(gè)城市地去搞城市化了，一開始布局的時(shí)候就要以城市群來推動(dòng)城市化。從未來二三十年看，會(huì)形成六個(gè)一億人口規(guī)模的大城市群：京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳，成渝、長(zhǎng)江中游、中原；形成8個(gè)千萬級(jí)以上人口的城市群：山東半島、遼東半島、哈長(zhǎng)地區(qū)、福建沿海、關(guān)中平原、北部灣、呼包鄂榆、天山北坡。大城市群內(nèi)部也可以形成城市圈，幾個(gè)城市圈最終構(gòu)成一個(gè)大的城市群。
第六是編制空間規(guī)劃。什么叫空間規(guī)劃？經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，也就是五年規(guī)劃的對(duì)象是全國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。空間規(guī)劃是規(guī)劃空間發(fā)展，是把經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人的發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展三者結(jié)合到一起，在一個(gè)地區(qū)怎么去做的規(guī)劃。主要的內(nèi)容是明確三區(qū)三線三網(wǎng)。過去講三區(qū)三線，我又加了三網(wǎng)，就是城市網(wǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)、生態(tài)系統(tǒng)網(wǎng)。編制方法是要上下兩層互動(dòng)，一個(gè)是從基層把各個(gè)規(guī)劃圖疊加起來，一個(gè)是以大城市群為主體統(tǒng)籌考慮，最后兩張圖合并成一張可操作的百年規(guī)劃圖，一張藍(lán)圖干到底。
總之，我們要樹立空間發(fā)展的理念和原則，在一個(gè)空間范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的協(xié)調(diào)，這就是空間的高質(zhì)量發(fā)展。
國(guó)家發(fā)展改革委規(guī)劃司和云河都市研究院開展的《中國(guó)城市綜合發(fā)展指標(biāo)》已經(jīng)研究了多年，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，是城市高質(zhì)量發(fā)展的體檢報(bào)告，對(duì)城市高質(zhì)量發(fā)展很有價(jià)值。希望進(jìn)一步聚焦城市高質(zhì)量發(fā)展，不斷豐富和改善指標(biāo)體系，在推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮更大作用。（作者：楊偉民 全國(guó)政協(xié)常委）
樹立空間發(fā)展理念，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展
http://www.china.com.cn/opinion2020/2020-08/25/content_76634409.shtml
