——打破政企合一藩籬從專營邁向許可
企業(yè)觀察報記者 孟亞勇
中國鹽業(yè)改革正在迎來破題之時。
上月29日召開的中國鹽業(yè)協(xié)會第七屆會員代表大會透露，《鹽業(yè)體制改革方案(征求意見稿)》(簡稱鹽改方案)已在國家發(fā)改委主任辦公會議通過，并在包括工信部、中編辦、食藥監(jiān)局、財政部、國資委等涉及部委完成意見征求階段。
在聽到上述消息時，參加此次鹽業(yè)協(xié)會代表大會的江蘇省某鹽業(yè)公司的一位姓林的辦公室副主任的第一反應(yīng)就是給公司主要領(lǐng)導群發(fā)了條短信：鹽改消息落地，食鹽專營的時代看來要結(jié)束了。
這位林副主任發(fā)這條短信的依據(jù)是，本次鹽改方案的核心內(nèi)容是：從2016年起，廢止鹽業(yè)專營有關(guān)規(guī)定，放開所有鹽產(chǎn)品價格，放開食鹽批發(fā)、流通經(jīng)營。自2017年鹽業(yè)全面按照新的辦法實行，允許社會資本進入鹽業(yè)，全面市場化競爭。
據(jù)透露，鹽改方案有望于年底前公布。
對此，中國經(jīng)濟體制改革研究會公共政策研究中心主任余暉告訴企業(yè)觀察報記者，鹽改方案意在廢止專營，放開市場化競爭，允許社會資本進入鹽業(yè)，這將激活行業(yè)進入新的發(fā)展期，迎來鹽業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈及相關(guān)行業(yè)的繁榮。不過，長期以來鹽業(yè)專營體制形成的現(xiàn)有鹽企對資源的掌控局面總體上在短時期內(nèi)仍難以破除，社會資本在相當長時間內(nèi)仍可能是鹽業(yè)的補充角色。換言之，鹽改之后，鹽業(yè)市場主角仍將是現(xiàn)有鹽企。
數(shù)據(jù)來源：發(fā)改委有關(guān)調(diào)研資料
工信部一位不愿具名的官員告訴企業(yè)觀察報記者，鹽改方案有關(guān)消息傳出后，他接到許多業(yè)內(nèi)人士打來問詢電話，主要內(nèi)容只有一個：這次鹽改能否落地?
政企分開仍是最難啃的骨頭
鹽改自2001年以來，曾分別由國家相關(guān)部委提出六次鹽業(yè)改革動議，但都沒有形成草案，以無果告終。
“但中國的鹽業(yè)改革，不能再等了!”這位官員說。這次中央有關(guān)部門下了決心，經(jīng)過長期的調(diào)研，理清鹽業(yè)改革的脈絡(luò)，提出了明確的方向和原則。方案年底前有望出臺。
據(jù)悉，第七次鹽業(yè)改革由中央經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組負責，組長是國家發(fā)展改革委主任徐紹史。早在今年5月17日發(fā)改委即發(fā)布消息，明確今年要加快推進鹽業(yè)等重點行業(yè)改革，鹽改成為發(fā)改委今年要完成的15項任務(wù)之一。
接著，國家鹽業(yè)體制改革調(diào)研組重要成員、國家發(fā)改委體改司副司長王強,今年9月17日在岳西縣調(diào)研當?shù)佧}業(yè)市場時強調(diào)：隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，食鹽專營體制在繼續(xù)發(fā)揮作用的同時，弊端也逐漸凸顯，對鹽業(yè)體制進行改革勢在必行。
據(jù)了解，第七次鹽業(yè)改革總體思路與方向是“政企分開、放開市場、強制加碘、加強監(jiān)管”16字方針，其核心即改變食鹽的管理和流通體制，進一步推進政企分開和理順產(chǎn)銷關(guān)系。
政企分開實質(zhì)上是厘清責權(quán)利，打破部分即得利益者的樊籬?！?014年中國鹽業(yè)發(fā)展報告》編寫組(簡稱鹽業(yè)報告編寫組)的一位負責人告訴企業(yè)觀察報記者，這是前六次鹽改中阻力最大的部分，廢止專營，前提是必須政企分開。但鹽業(yè)公司和鹽務(wù)局是兩塊牌子、一套人馬，既是經(jīng)營者，又是兼有鹽業(yè)管理行政職能的政府管理部門，還是鹽政執(zhí)法者和生產(chǎn)企業(yè)的主管部門。官商合一使得多種利益與職能交叉，造成公司利益部門化、部門利益法律化，導致政企分開難上加難。每次鹽改都有部分鹽業(yè)公司聯(lián)合起來向有關(guān)部門反映，說鹽改可能會帶來市場不穩(wěn)定，影響全國的食鹽安全，關(guān)系國計民生。這個理由任何人都必須認真對待，這就不難理解歷次鹽改甚至連草案都難以形成，落地更無從談起。
于是對于這次改革，有關(guān)部門進行了摸底調(diào)研并推行了試點，在北京、云南、天津、青海、山西、江西和遼寧等省市進行鹽業(yè)公司政企分開的試點。
這次鹽改，有關(guān)部門的策略是根據(jù)實施的具體情況，再一步步操作。例如，2013年發(fā)改委和工信部在推進鹽業(yè)體制改革方面出臺新舉措，發(fā)改委將制鹽項目核準權(quán)，工信部將定點生產(chǎn)許可權(quán)、食鹽準運證發(fā)放權(quán)下放到省級政府。從2013年的運行情況看，改革管理措施提高了地方政府鹽業(yè)管理權(quán)限。經(jīng)過一段時間觀察，鹽業(yè)平穩(wěn)運行，未造成負面影響。
事實上，歷次鹽改在政企分開方面遭到阻力，除部門維護自身利益原因之外，還有一個重要原因是管理職能與生產(chǎn)經(jīng)營較難分開。前述工信部官員介紹，為解決政企分開的難題，今年6月下旬相關(guān)部委開始向鹽業(yè)公司及各有關(guān)部門廣泛征求意見，內(nèi)容包括今后針對鹽業(yè)體制改革的職能劃分，存在職能交叉需要協(xié)調(diào)的則形成報告，提交國務(wù)院審議。為將鹽改工作做細，相關(guān)部委組成聯(lián)合調(diào)研組，曾多次到中國鹽業(yè)協(xié)會及各省市鹽業(yè)公司調(diào)研聽取意見。他說，“強調(diào)的就是本次鹽改不會再放空炮，也不會無果而終。”
多次調(diào)研聽取意見之后，破解政企不分難題的成果在本次鹽改方案中有清晰顯現(xiàn)：新方案欲將各級鹽業(yè)管理職能從鹽業(yè)公司分離，鹽業(yè)公司只有經(jīng)營職能，其管理職能則分別由質(zhì)檢、工商、食品藥品監(jiān)督等部門承擔。從鹽業(yè)公司剝離出來的鹽務(wù)管理局則承擔鹽政管理工作，食品藥品監(jiān)督管理部門將承擔鹽政執(zhí)法職能。
政企分開還觸及一批從業(yè)人員的分流安置。據(jù)發(fā)改委摸底調(diào)查統(tǒng)計，截至2013年年底，鹽業(yè)從業(yè)人員達到204515人。《2014年中國鹽業(yè)發(fā)展報告》也顯示，截至2013年，全國鹽業(yè)系統(tǒng)擁有制鹽企業(yè)298家，批發(fā)企業(yè)2222家，轉(zhuǎn)(代)批發(fā)企業(yè)2097家，從業(yè)人員超過20萬人。人員如何安置無疑是改革難點。發(fā)改委一位官員向企業(yè)觀察報記者透露，經(jīng)多方調(diào)研最終提出的解決辦法是：一部分鹽業(yè)公司人員隨鹽政管理、監(jiān)督、執(zhí)法職能進入公務(wù)員行列，剩余人員將分流安置在剝離的鹽業(yè)公司現(xiàn)有優(yōu)良資產(chǎn)內(nèi)，直接進入市場參與競爭。
擁有許可證才能參與市場競爭?
在解決政企分開這塊最難啃的硬骨頭之外，改革的另一個難關(guān)，是如何引入市場化競爭。
過去，在現(xiàn)行食鹽專營的體制約束下，各省鹽業(yè)公司不能跨區(qū)域銷售食鹽——河北省的食鹽賣到河南省就等于私鹽銷售。今年10月，河南省新鄭市的餐館老板黃先生從鄭州購買食鹽被罰款200元;今年11月，徐州新沂市一位大排檔老板陳先生用了2斤連云港的鹽，最后被罰5000元，這兩起罰款的依據(jù)，即是跨區(qū)域用鹽違反食鹽專營相關(guān)條例。
根據(jù)實際情況，這一輪關(guān)于鹽業(yè)放開市場競爭的設(shè)想，大致分為三個階段進行，其關(guān)鍵是為市場化預(yù)留緩沖時間。
第一階段，2015年繼續(xù)實施食鹽專營規(guī)定，其間將完善修改相關(guān)法規(guī)、政策。不過，鹽業(yè)企業(yè)需加快轉(zhuǎn)向市場的節(jié)奏。中國鹽業(yè)協(xié)會在今年10月29日召開的第七屆會員代表大會上建議鹽企舉辦多種經(jīng)營展會，協(xié)會將幫助企業(yè)拓展市場，最終做好鹽業(yè)體制改革準備。
中國經(jīng)濟體制改革研究會公共政策研究中心主任余暉說，一年時間不能說短，但鹽企想要做好充分準備迎接市場競爭，也需要政府相關(guān)部門的支持，預(yù)留出時間，幫助企業(yè)度過緩沖期。政企分開、食鹽專營優(yōu)勢喪失之后，部分競爭力不強的鹽企可能被市場淘汰。
第二階段，2016年取消特許經(jīng)營，廢止食鹽專營規(guī)定，包括取消食鹽生產(chǎn)調(diào)撥計劃管理，允許現(xiàn)有食鹽定點企業(yè)進入流通市場，允許食鹽生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營，放開所有鹽產(chǎn)品價格，放開小工業(yè)鹽等其他用鹽的經(jīng)營。2016年企業(yè)申請新許可證。
取消特許經(jīng)營，廢止食鹽專營并不意味著所有企業(yè)均可進入食鹽市場自由競爭。這是第二階段放開市場最為關(guān)鍵之處。發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院研究員俞建國接受企業(yè)觀察報記者采訪時認為，鹽改第二階段將逐步放開市場，但并不等同于政府的監(jiān)管將會放松。食鹽生產(chǎn)定點企業(yè)的許可證發(fā)放將會越來越嚴格。今后政府主管部門對食鹽管理的主要手段是控制生產(chǎn)源頭，批準食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)的最終權(quán)限仍然控制在中央主管部門。許可證制度將長期實行，成為食鹽生產(chǎn)企業(yè)的準入基礎(chǔ)。食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)的數(shù)量將嚴格受限，不能盲目增加?？偟膩碚f，放開市場也意味著有序競爭。
工信部官網(wǎng)顯示，現(xiàn)有鹽企擁有的許可證有效期為2013年初至2015年底，換新證相對簡便。但新許可證對從未從事過鹽業(yè)的企業(yè)而言，必須符合相關(guān)條件，獲取許可證的流程耗時往往會超過一年，這會使得有意進入鹽業(yè)的外來資本難以在短期內(nèi)進入。
擁有許可證的鹽企要在第二階段盡快做大做強，可以適時引入戰(zhàn)略投資者。目前已有企業(yè)開始了這方面的嘗試，上海市鹽業(yè)公司在今年10月15日即與美國鹽業(yè)巨頭莫頓鹽業(yè)公司簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，全力發(fā)展雙方在華的合資企業(yè)，并通過后者批量引進美方各類鹽產(chǎn)品，擴建包裝生產(chǎn)線，以應(yīng)對未來全面擴大的產(chǎn)品市場投放。
第三階段，2017年鹽業(yè)全面按照新的生產(chǎn)流通體制運行，當年獲得新許可證的企業(yè)開始新的經(jīng)營活動，社會資本進入鹽業(yè)。
“社會資本進入鹽業(yè)，意味著食鹽市場化已具備初步條件。”俞建國表示，審批權(quán)的下放，將會鼓勵地方政府為推動當?shù)厥雏}產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，為民間資本提供更多便利條件，這將進一步推動鹽業(yè)市場化的進程。
鹽改帶來的不僅是競爭更是機遇
中國經(jīng)濟體制改革研究會公共政策研究中心主任余暉認為，雖然鹽業(yè)改革市場化引發(fā)競爭，但新進入企業(yè)并不會在短期內(nèi)形成市場沖擊，傳統(tǒng)的食鹽經(jīng)營商業(yè)模式在一些省仍將處于主導地位。“比如說，眾多的小型批發(fā)商、零售商，現(xiàn)有鹽企仍然是食鹽經(jīng)營的重要載體。尤其是在一些少數(shù)民族地區(qū)，現(xiàn)有鹽企長期以來對區(qū)域鹽業(yè)資源的壟斷控制，鹽業(yè)公司仍會在這些區(qū)域市場處于主導。”
當然，鹽改也必將加速鹽業(yè)市場的整合。余暉分析，鹽企銷售將沒有地域限制，競爭加劇，部分鹽企利潤會減少，一些中小型、產(chǎn)能落后的企業(yè)將被兼并或淘汰，各省將會出現(xiàn)一至兩家實力較強的地方鹽業(yè)公司，逐步向生產(chǎn)、批發(fā)、運輸一體化的大集團發(fā)展。這事實上更有利于鹽業(yè)市場的規(guī)范發(fā)展。
一些從業(yè)者也持相似的看法。上海市鹽業(yè)公司辦公室一位工作人員在接受企業(yè)觀察報記者采訪時說，鹽改之后，該公司將轉(zhuǎn)向謀劃全國市場，積極搭建集團貿(mào)易銷售和融資投資平臺。他說，“我認為鹽改帶來的不僅是競爭，更是發(fā)展的新機遇。比如說公司最近剛剛組建的上海華東化工銷售公司。新公司將擔負公司內(nèi)部產(chǎn)銷協(xié)同與華東資源整合的使命，不排除對外進行一些并購。”
連鎖經(jīng)營也可能會成為食鹽經(jīng)營的重要商業(yè)模式。上述一位鹽業(yè)報告編寫組的負責人說，一部分轉(zhuǎn)型在先的鹽企，有成熟的食鹽經(jīng)銷、倉儲渠道，有健全的客戶關(guān)系和政府資源等，可利用資源、品牌優(yōu)勢開拓食鹽連鎖經(jīng)營。生產(chǎn)企業(yè)與批發(fā)企業(yè)之間還可在產(chǎn)權(quán)關(guān)系、供應(yīng)鏈打造、市場資源共享等諸多方面進行協(xié)同合作，甚至可以和行業(yè)外的企業(yè)進行股份制改造。這方面，湖南輕工鹽業(yè)集團公司、大連市鹽業(yè)公司等都已經(jīng)在著手推進。
發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院研究員俞建國對企業(yè)觀察報記者說：“希望第七次鹽改能夠打破壟斷，為鹽業(yè)市場注入新的活力。”
